十八屆三中全會吹響了中國新一輪深化改革的號角。映射到土地改革領(lǐng)域，改革信號十分強烈。全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。
 

　　從社會反映來看，各界對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)寄予厚望?？陀^而論，這一決策對于增加城市的建設(shè)用地供應(yīng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地管理制度，讓農(nóng)民更好地分享城市化帶來的增值收益，是非常重要的途徑。土地二元結(jié)構(gòu)打破后，有利于減少城鄉(xiāng)收入差距和推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。以土地為載體，更多優(yōu)質(zhì)資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等要素在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)自由平等和雙向流動，時代意義凸顯。
 

　　從地方實踐來看，各地土地改革創(chuàng)新均將產(chǎn)權(quán)制度列為核心內(nèi)容。前不久，安徽先行一步，提出在20個縣、區(qū)將開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，其核心在于農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)。近，順德公開掛牌出讓4宗性質(zhì)為集體非農(nóng)建設(shè)用地的商業(yè)用地使用權(quán)，每宗地塊起拍價集中在2.9億到6億元之間。
 

　　出現(xiàn)上述情形并非偶然，長期以來，我們對土地權(quán)利人的權(quán)利保障很不到位?，F(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)含三項權(quán)利，占有、使用和收益，農(nóng)民宅基地含兩項權(quán)利，占有和使用，宅基地主要是農(nóng)民蓋房給自己使用，并沒有收益權(quán)。在實際運作中，村社干部代表集體產(chǎn)權(quán)所有人處置土地并分配收益是常見現(xiàn)象，常常導(dǎo)致耕地非法轉(zhuǎn)用及農(nóng)民利益受損。只有將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入法治化軌道，將土地經(jīng)營從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”，才能真正建立起兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，保證所有權(quán)人的收益。
 

　　不過，過分強調(diào)土地產(chǎn)權(quán)制度，而忽視了土地用途管制制度，并不利于土地改革向縱深推進。過于強調(diào)前者，還可能誤導(dǎo)農(nóng)民產(chǎn)生“我的地盤我做主”，想怎么開發(fā)利用就怎么開發(fā)利用的想法。其實，綜觀世界各國的土地管理經(jīng)驗，產(chǎn)權(quán)制度與用途管制制度是兩項基本制度，不能偏廢其一。如果發(fā)生偏頗，一定會造成土地市場和土地使用上的混亂。
 

　　土地用途管制有效、直接的手段是實施土地利用規(guī)劃，無論是誰的土地，都必須按照土地的規(guī)劃利用。這一點是不以土地所有者和權(quán)利人的權(quán)利為轉(zhuǎn)移，是由全社會來確定，由政府代表社會實行的一項強制性的制度。在中國近年的城市化進程中，由于大量集體土地的產(chǎn)權(quán)缺陷，加之土地管理機制的計劃性太強而機動性不足，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃不能得到社會的認可，進而發(fā)展到城市化進程中的農(nóng)民需要突破土地利用規(guī)劃，才能分享城市化、現(xiàn)代化成果。白云區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)無序蔓延的現(xiàn)實，正是上述邏輯使然。
 

　　由此來看，制定一個既符合產(chǎn)權(quán)人現(xiàn)實利益，又符合社會公共利益的土地利用規(guī)劃尤顯必要。從這點來看，白云區(qū)以“三規(guī)合一”的理念來編制土地利用規(guī)劃，將建設(shè)用地規(guī)?？醋龉操Y源來予以支配，有其進步意義。不過，如何實現(xiàn)不同產(chǎn)權(quán)人的利益占補平衡，基本農(nóng)田保護區(qū)與建設(shè)用地之間的收益鴻溝如何消彌，尚需要公共政策層面作出系統(tǒng)設(shè)計。
 

　　新一輪土地改革給當前的土地管理制度提出了嚴峻挑戰(zhàn)，勢必要求政府提升土地治理能力。今年以來，白云區(qū)大膽探索，穩(wěn)步推進全區(qū)首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，改革傳統(tǒng)土地征收儲備供應(yīng)模式，讓農(nóng)民共享現(xiàn)代化、城市化發(fā)展成果。同時，戰(zhàn)略層面以綜合開發(fā)手段調(diào)動平衡利益各方，提高用地效益，做大發(fā)展增量;戰(zhàn)術(shù)層面建立規(guī)劃國土聯(lián)席會議機制推進具體項目，提升行政效能，力求公平公開。整體來看，改革已取得了一定成效。下一步，白云區(qū)應(yīng)該在土地產(chǎn)權(quán)與用途管制優(yōu)化兩大改革領(lǐng)域發(fā)力，豐富白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵。
 

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