將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入健康軌道，需要深化土地制度改革。微觀方面，要在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，終允許土地承包權(quán)或使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在宏觀管理方面，要優(yōu)化土地用途管理政策，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，向農(nóng)業(yè)投資者傳遞更明確的土地用途信息，以減少土地流轉(zhuǎn)中的投機(jī)行為。對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地管理要更加靈活，下放管理權(quán)限，充分尊重地方自主權(quán)。
 

　　產(chǎn)權(quán)界定存在缺陷
 

　　在中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，要素市場(chǎng)化，特別是涉及土地要素的交易，難題不在于我們不掌握交易的技術(shù)知識(shí)，而在于交易對(duì)象的產(chǎn)權(quán)界定因體制方面的問題存在大量缺陷。后一方面的問題不解決，產(chǎn)權(quán)交易不可能健康推進(jìn)。讓我舉例說明這個(gè)道理，否則一般人搞不清個(gè)中三昧。
 

　　以土地承包權(quán)交易為例，其困難是顯而易見的。按現(xiàn)行法規(guī)，第二輪農(nóng)村土地承包期限是30年，目前已經(jīng)過了一半時(shí)間。如果一個(gè)投資者買到了一農(nóng)戶的土地承包權(quán)，再過十幾年能自動(dòng)延續(xù)么?這個(gè)有一定的不確定性。從法律上說，承包到期后是可以調(diào)整土地承包關(guān)系的。怎么調(diào)整?按農(nóng)民的理解，是應(yīng)該按照人口變化進(jìn)行調(diào)整，而人口通常應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)成員，擁有一個(gè)村莊的戶籍。如果購(gòu)買承包權(quán)的投資者全家沒有農(nóng)村戶籍，到時(shí)能不能分配到土地?事實(shí)上，過去兩輪農(nóng)村土地承包并沒有保證在承包期內(nèi)部不調(diào)整土地承包關(guān)系，所謂“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”在農(nóng)村比較普遍。這樣很不穩(wěn)定的土地承包權(quán)怎么交易?正因?yàn)槿绱?，目前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)并不是在交易土地承包權(quán)，而是出租土地承包權(quán)或出售一定時(shí)間的土地使用權(quán)。
 

　　上面這種情形當(dāng)然不是什么好事，因?yàn)樗环鲜袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。十七屆三中全會(huì)提出了一個(gè)改革意見，要在農(nóng)村推進(jìn)土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變，說的是農(nóng)戶承包的地塊也不再改變。這項(xiàng)改革的意圖很好，但推進(jìn)難度極大，而且相關(guān)法規(guī)至今沒有修訂。據(jù)筆者調(diào)查，某省某地花費(fèi)了很大的行政資源搞了“土地確權(quán)”，結(jié)果很快又調(diào)整土地，等于前面所做的工作付諸東流。這樣的土地承包權(quán)能成為交易對(duì)象么?當(dāng)然不能。
 

　　有的投資者購(gòu)買農(nóng)地使用權(quán)搞農(nóng)業(yè)，其實(shí)另有所圖。買來的農(nóng)地如果不是基本農(nóng)田，是所謂荒山荒坡，使用期限很長(zhǎng)，價(jià)格不會(huì)太高;如果今后變成了建設(shè)用地，地價(jià)就會(huì)打滾般上漲，暴富可期。這也無可厚非。但是，如果土地用途變不了怎么辦?即使能變，當(dāng)初賣地的農(nóng)民不答應(yīng)怎么辦?因?yàn)檗r(nóng)民當(dāng)初賣的是農(nóng)地使用期，現(xiàn)在土地性質(zhì)變化了，農(nóng)民反悔也不無道理。在土地使用期交易實(shí)踐中，通常不會(huì)把土地用途轉(zhuǎn)變作為合同的必要條款，這使得農(nóng)地使用期交易與翡翠原石交易迥然不同。
 

　　以上舉例分析表明，產(chǎn)權(quán)界定對(duì)于交易的極端重要性。法制先進(jìn)國(guó)家都重視土地產(chǎn)權(quán)的界定，并且有許多值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。它們不是簡(jiǎn)單地區(qū)分公權(quán)與私權(quán)，把國(guó)家干預(yù)私權(quán)也規(guī)定得十分細(xì)致。例如，在英國(guó)，某人要進(jìn)入一塊公地或一塊私人自愿出讓部分權(quán)利的土地，其權(quán)利會(huì)被詳盡規(guī)定，連他能不能帶一條狗或怎樣帶狗都會(huì)被規(guī)定清楚。中國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定遠(yuǎn)未達(dá)到英國(guó)的水準(zhǔn)，甚至連一些基本權(quán)屬都不很明確。筆者希望今后的土地制度改革要在產(chǎn)權(quán)界定上下大工夫，唯其如此，涉及土地的要素市場(chǎng)才能健全起來，土地才能給城鄉(xiāng)居民帶來福祉。
 

　　今年中央一號(hào)文件明確提出全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。此前，2002年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“土地的承包期為30年”，承包期內(nèi)，“發(fā)包方不能收回承包地”、“不得調(diào)整承包地”。上述二者之間盡管有不一致之處，但也可以找到解決問題的辦法。
 

　　因?yàn)橐恍v史的、體制的原因，目前農(nóng)民所占有(承包)的土地是不平等的，只是不平等的程度在各地有所不同。所以在第二輪土地承包期結(jié)束之后，再進(jìn)行一次調(diào)整，是利益的重新分配，然后再進(jìn)行確權(quán)登記頒證，是一個(gè)穩(wěn)妥的辦法，農(nóng)民容易接受。如果現(xiàn)在就進(jìn)行確權(quán)，使土地關(guān)系長(zhǎng)久不變，也就意味著今后不再進(jìn)行土地調(diào)整，這會(huì)是土地占有的實(shí)際不平等會(huì)固定下來，一部分農(nóng)民會(huì)有意見。
 

　　新型城鎮(zhèn)化踐行土地流轉(zhuǎn)益處
 

　　近年來，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，產(chǎn)生了一些經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的農(nóng)戶，提高了農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效率。以農(nóng)戶的平均收入接近城市居民平均收入為測(cè)算基準(zhǔn)，估計(jì)在30年或更短時(shí)間后，中國(guó)只需約三千萬專業(yè)農(nóng)戶。這意味著，未來還有一億多兼業(yè)農(nóng)戶要放棄農(nóng)業(yè)，將土地流轉(zhuǎn)到留守農(nóng)村的專業(yè)農(nóng)戶手里。因此，土地流轉(zhuǎn)不是流不流通的事，而是如何做得更好，更貼近實(shí)際情況。
 

　　新型城鎮(zhèn)化正在踐行著土地流轉(zhuǎn)的益處。支撐中國(guó)30年發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ皇侵袊?guó)城鎮(zhèn)化，這種城鎮(zhèn)化已經(jīng)使大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。今后的城鎮(zhèn)化要少占甚至不占耕地。一些城市確實(shí)需要土地怎么辦?辦法是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)政策，搞活農(nóng)村建設(shè)用地。我國(guó)有近3億畝農(nóng)村建設(shè)用地(包括農(nóng)民的宅基地)，這些土地利用率不高。要利用現(xiàn)行試點(diǎn)政策，確立一條對(duì)農(nóng)民、村莊與國(guó)家都有利的土地綜合利用的路子。
 

　　不宜把小塊土地看作是農(nóng)民的“社會(huì)保障”
 

　　當(dāng)前社會(huì)上有許多關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的疑慮，其實(shí)并無必要。如有人將人均1到2畝土地看作農(nóng)民的“社會(huì)保障”，因而反對(duì)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，社會(huì)保障只能來自社會(huì)，而不應(yīng)該來自農(nóng)民的土地。統(tǒng)計(jì)表明，中國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)的人均社保水平已經(jīng)超過1畝地1年所產(chǎn)生的純收入，更超過了平均地租水平。
 

　　從社會(huì)進(jìn)步的趨勢(shì)看，一個(gè)國(guó)家的國(guó)民總體上不會(huì)、也不可能依靠地租過得富裕。提高生活水平終還是要靠專業(yè)化分工的勞動(dòng)。中國(guó)農(nóng)民收入低的根本原因，是大部分農(nóng)戶沒有充分進(jìn)入社會(huì)分工系統(tǒng)，專業(yè)化有效工作日較短。
 

　　值得關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)往往具有多重目標(biāo)，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不盡合理。有的城市資本到農(nóng)村圈地是為了土地投機(jī)，或套取政府補(bǔ)貼，或是為了建立本系統(tǒng)的“食品基地”。所有這些目標(biāo)，都可能背離土地經(jīng)營(yíng)“適度規(guī)模”的要求。據(jù)筆者調(diào)查，一些動(dòng)輒經(jīng)營(yíng)上萬畝土地的投資人，其經(jīng)營(yíng)效益并不比家庭農(nóng)場(chǎng)效益好。有的投資人用其他領(lǐng)域的收益補(bǔ)貼低效率的田間生產(chǎn)，這不值得提倡。同時(shí)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體的組織形式復(fù)雜，總體上還不完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，自然人身份的家庭農(nóng)場(chǎng)很適合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但目前中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨于向公司化農(nóng)業(yè)集中。如果讓市場(chǎng)關(guān)系主導(dǎo)中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，相信家庭農(nóng)場(chǎng)會(huì)逐步興起。
 

　　將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入健康軌道，需要深化土地制度改革。微觀方面，要在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，終允許土地承包權(quán)或使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在短期內(nèi)，可以考慮適當(dāng)控制土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，讓家庭農(nóng)場(chǎng)有序發(fā)展。要吸引城市資本與農(nóng)民合作發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，不能拋開農(nóng)戶搞大型公司化農(nóng)業(yè)。在宏觀管理方面，要優(yōu)化土地用途管理政策，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，向農(nóng)業(yè)投資者傳遞更明確的土地用途信息，以減少土地流轉(zhuǎn)中的投機(jī)行為。對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地管理要更加靈活，下放管理權(quán)限，充分尊重地方自主權(quán)。
 

　　當(dāng)然，從發(fā)展看，集體土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)方向，但由于各地情況不同，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)不會(huì)是“一刀切”，而是“自下而上”的改革路徑，將由地方試點(diǎn)突破來推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的全面推開。如對(duì)于確權(quán)工作，因?yàn)閱栴}復(fù)雜，中央應(yīng)該出臺(tái)原則性意見，省級(jí)出臺(tái)落實(shí)細(xì)則，以市為單位推進(jìn)。當(dāng)然，對(duì)地方的方案，上一級(jí)要進(jìn)行審批。

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